各市属国有企业：

　　为推进市属国有企业全面预算管理工作，引导企业建立健全全面预算制度，加强企业内部控制，提升企业经营管理水平，市国资委根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业内部控制规范》等国家有关法律法规，结合我市实际，制定了《厦门市属国有企业全面预算管理指引》。

　　现将该指引印发给你们，请结合企业实际，认真贯彻执行，并及时反映执行中的情况和问题。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　厦门市人民政府国有资产监督管理委员会

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年11月30日

厦门市属国有企业全面预算管理指引

第一章  总  则

　　第一条  为了推行企业全面预算管理，促进企业提升经营管理水平，督促和引导企业切实建立以预算目标为中心的各级责任体系，完善企业内部控制机制，制定本指引。

　　第二条  本指引适用于厦门市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）履行出资人职责的国有企业（以下统称企业）。

　　第三条  企业全面预算是在企业战略目标的指引下，在对未来环境预测的基础上，以货币或其他计量形式反映企业预算期内生产经营、投资决策、资产运作等活动的具体计划安排，是由业务预算、资本预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。

　　第四条  全面预算管理是通过预算的编制、执行、控制、考核与评价，整合企业业务流和信息流，控制企业日常经营活动，分散企业经营风险，优化企业资源配置，以实现企业战略目标。

　　第五条  企业应当按照内部经济活动的责任权限进行全面预算管理，并遵循以下基本原则和要求：

　　（一）战略导向，科学管理原则。企业的发展战略规划是全面预算编制的起点，预算的目标、内容及模式应反映企业在不同时期的战略重点，应突出主业，体现企业的中长期发展规划和企业发展战略目标，应有利于实现企业的稳定发展和可持续发展。

　　（二）目标控制，分级实施原则。企业应根据自身实际，不断优化目标标准，保证目标的科学性和先进性；预算的编制应采取自上而下、自下而上相结合的方法，在增强预算目标落实力度基础上，充分调动企业内部主观能动性，有效提高全面预算质量。

　　（三） 防范风险， 现金贡献原则。全面预算应以现金流为核心，以经济增加值和净资产收益率为目标进行控制，既要考虑获得的收益，又要兼顾风险，应正确权衡收益和风险的得与失，在把风险控制在合理、可承受范围内的基础上，实现经济效益的最优化。

　　（四）结合实际，费用匹配原则。企业应结合自身的行业特点、管理模式、企业文化等，建立符合自身特点的全面预算管理制度体系，要正确处理好管理成本与企业自身规模的关系，实现管理成本与企业规模的优化配置。

　　第六条  企业是实施全面预算管理的主体，负责在本部和所属企业中实施全面预算管理。

　　第七条  企业应该建立全面预算管理的有关规章制度，包括全面预算管理办法、实施细则、考核办法等，并报市国资委备案。

　　第八条  企业法定代表人应当对全面预算管理工作负总责。

　　第九条  市国资委负责指导、督促、检查、考核企业实施全面预算管理工作。

第二章  全面预算管理的组织机构

　　第十条  企业应设立预算管理委员会，下设预算管理工作机构。企业预算管理委员会对企业董事会（未设董事会的对总经理办公会）负责。

　　第十一条  预算管理委员会成员由企业负责人及内部相关部门负责人组成，总会计师或分管会计工作的负责人应当协助企业主要负责人负责企业全面预算管理工作的组织领导。企业预算管理委员会的组织形式推荐为：

　　主任委员：董事长（未设董事会的为总经理）；

　　副主任委员：总会计师或分管财会工作的副总经理；

　　委员：相关副总经理、主要职能部门（财务、战略发展、生产、销售、投资、人力资源等部门）、分（子）公司负责人等。

　　第十二条  预算管理委员会的主要职责

　　（一）制定颁布全面预算管理制度，包括预算管理的政策、措施、办法、要求等；

　　（二）根据企业战略规划和年度经营目标，拟定预算目标，并确定预算目标分解方案、预算编制方法和程序；

　　（三）组织编制、综合平衡预算草案；

　　（四）依据董事会授权，下达经批准的正式年度预算；

　　（五）协调解决预算编制和执行中的重大问题；

　　（六）审议预算调整方案，依据授权进行审批；

　　（七）审议预算考核和奖惩方案；

　　（八）对企业全面预算执行情况进行考核；

　　（九）其他全面预算管理事宜。

　　第十三条  预算管理工作机构负责全面预算管理的具体工作，履行预算管理委员会的日常管理职责。预算管理工作机构设在企业内部有关职能部门，工作人员由财务部门人员以及计划、人力资源、生产、销售、投资、研发等业务部门人员参加。

　　第十四条  预算管理工作机构的职责：

　　（一）拟订各项全面预算管理制度，并负责检查落实预算管理制度的执行；

　　（二）拟订年度预算总目标分解方案及有关预算编制程序、方法的草案，报预算管理委员会审定；

　　（三）组织和指导各级预算单位开展预算编制工作；

　　（四）预审各预算单位的预算初稿，进行综合平衡，并提出修改意见和建议；

　　（五）汇总编制企业全面预算草案，提交预算管理委员会审查；

　　（六）跟踪、监控企业预算执行情况；

　　（七）定期汇总、分析各预算单位预算执行情况，并向预算管理委员会提交预算执行分析报告，为委员会进一步采取行动拟定建议方案；

　　（八）接受各预算单位的预算调整申请，根据企业预算管理制度进行审查，集中制订年度预算调整方案，报预算管理委员会审议；

　　（九）协调解决企业预算编制和执行中的有关问题；

　　（十）提出预算考核和奖惩方案，报预算管理委员会审议；

　　（十一）组织开展对企业各预算单位的预算执行情况的考核，提出考核结果和奖惩建议，报预算管理委员会审议；

　　（十二）预算管理委员会授权的其他工作。

　　第十五条  预算单位是指根据其在企业预算总目标实现过程中的作用和职责划分的，承担一定经济责任，并享有相应权利和利益的企业内部单位，包括企业内部各职能部门、所属企业等。预算单位在预算管理部门（预算管理委员会及其下设预算管理工作机构）的指导下，组织开展本部门或本企业全面预算的编制工作，严格执行批准下达的预算。各预算单位负责人应当对本单位预算的执行结果负责。

　　第十六条  各预算单位的主要职责是：

　　（一）提供编制预算的各项基础资料；

　　（二）负责本单位全面预算的编制和上报工作；

　　（三）将本单位预算指标层层分解，落实到内部各部门、各单位、各环节和各岗位；

　　（四）严格执行经批准的预算，监督检查本单位预算执行情况；

　　（五）及时分析、报告本单位的预算执行情况，解决预算执行中的问题；

　　（六）根据内外部环境变化及企业预算管理制度，提出预算调整申请；

　　（七）组织实施本单位内部的预算考核和奖惩工作；

　　（八）配合预算管理部门做好企业总预算的综合平衡、执行监控、考核奖惩等工作；

　　（九）执行预算管理部门下达的其他预算管理任务。

第三章  全面预算编制的要求和内容

　　第十七条　企业编制预算应按照内部经济活动的责任权限将相关单位划分成预算单位进行，在各预算单位层层汇总基础上编制而成。预算编制应符合以下要求：

　　（一）目标措施明确。以明确经营目标为前提，明确实现经营目标的策略和措施；

　　（二）效益优先。坚持效益优先，实行总量平衡，确保切实可行；

　　（三）科学合理。预算指标之间要相互衔接，勾稽关系要明确；

　　（四）稳健可持续。预算目标要积极稳健，既体现目标激励，又留有一定余地。

　　第十八条  企业编制全面预算应当按照业务预算、资本预算、筹资预算、财务预算的流程进行，并按照各预算单位所承担经济业务的类型及其责任权限，编制不同形式的预算。

　　第十九条  业务预算是企业生产经营活动的预算，一般包括生产预算、销售或营业预算、制造费用预算、产品成本预算、营业成本预算、采购预算、期间费用预算等。企业可根据实际情况具体编制。

　　（一）生产预算是从事工业生产的预算单位在预算期内所要达到的生产规模及其产品结构的预算，其主要内容有期初和期末存货、生产量预算，是在销售预算的基础上，依据各种产品的生产能力、各项材料及人工的消耗定额及其物价水平和期末存货状况编制。为了实现有效管理，还应当进一步编制直接人工预算和直接材料预算。

　　（二）销售或营业预算是预算期内预算单位销售各种产品或者提供各种劳务可能实现的销售量或者业务量及其收入的预算，主要依据年度目标利润、预测的市场销量或服务需求及提供的产品结构以及市场价格编制。企业在编制销售或营业预算时，应通过分析，确定有可能使企业经济效益最佳的销售或营业量和销售或营业单价，同时还应考虑企业生产或服务能力等因素。销售或营业预算编制的根据主要是科学的销售预测和产品的销售单价。

　　（三）制造费用预算是从事工业生产的预算单位在预算期内为完成生产预算所需各种间接费用的预算。制造费用可分为变动制造费用和固定制造费用，主要在生产预算基础上，按照费用项目及其上年预算执行情况，根据预算期降低成本、费用的要求编制或按照零基预算法根据预算期实际需求预测编制。

　　（四）产品成本预算是从事工业生产的预算单位在预算期内生产产品所需的生产成本和销售成本的预算，主要依据生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算等汇总编制。其主要内容是产品的单位成本和总成本，单位产品成本的有关数据来自于直接材料预算、直接人工预算和制造费用预算等。

　　（五）营业成本预算是非生产型预算单位对预算期内为了实现营业预算而在人力、物力、财力方面必要的直接成本预算，主要依据企业有关定额、费用标准、物价水平、上年实际执行情况等资料编制。营业成本预算和产品成本预算中，应区分变动成本与固定成本、可控成本与不可控成本，分项目、分单位进行编制。

　　（六）采购预算是预算单位在预算期内为保证生产或者经营的需要而从外部购买各类商品、各项材料、低值易耗品等存货的预算，主要根据销售或营业预算、生产预算、期初存货情况和期末存货经济存量以及各类商品、材料的预测采购价格等编制。

　　（七）期间费用预算是预算期内预算单位组织经营活动必要的管理费用、财务费用、销售（营业）费用等预算，应当区分变动费用与固定费用、可控费用与不可控费用的性质，根据上年实际费用水平和预算期内的变化因素，结合费用开支标准和企业降低成本、费用的要求，分项目、分责任单位进行编制，或按照零基预算法根据预算期实际需求预测编制。其中：科技开发费用以及业务招待费、会议费、宣传广告费等重要项目，应当重点列示。

　　（八）企业对其他业务收支、营业外收支等项目，可根据该项目业务的发生对预算报表的影响程度区别处理：如果预计该项业务的发生对财务状况和经营成果影响不大，可以在预算编制时简化处理；否则应该分项编制预算。

　　（九）企业对上述各项业务发生的税金，应同步编制，反映税金对企业财务状况和现金流量的影响。

　　第二十条  资本预算是企业在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要包括固定资产投资预算、权益性资本投资预算和其他投资预算等。

　　（一）固定资产投资预算是企业在预算期内购建、改建、扩建、更新固定资产进行资本投资的预算，应当根据本单位有关投资决策资料和年度固定资产投资计划编制。企业如有国家基本建设投资、国家财政生产性拨款，应当根据国家有关部门批准的文件、产业结构调整政策、企业技术改造方案等资料单独编制预算。

　　（二）权益性资本投资预算是企业在预算期内新设立企业、向权属企业追加投资、为了获得其他企业单位的股权及收益分配权而进行资本投资的预算，应当根据企业有关投资决策资料和年度权益性资本投资计划编制。

　　（三）其他投资预算包括企业在预算期内从事技术研发、新产品试制，为购买国债、企业债券、金融债券、基金等金融资产所作的预算，应当根据企业有关投资决策资料和证券市场行情编制。

　　第二十一条  筹资预算是企业在预算期内需要新借入的长短期借款、经批准发行的债券以及对原有借款、债券还本付息的预算，主要依据企业有关资金需求决策资料、发行债券审批文件、期初借款余额及利率等编制。企业经批准发行股票、配股和增发股票，应当根据股票发行计划、配股计划和增发股票计划等资料单独编制预算。股票发行费用，也应当在筹资预算中分项作出安排。

　　第二十二条  财务预算是企业在预算期内汇总反映有关预计现金收支、财务状况和经营成果的预算，主要以预计现金流量表、预计资产负债表和预计损益表等形式反映。

　　（一）预计现金流量表是按照现金流量表主要项目内容编制的反映企业预算期内一切现金收支及其结果的预算，是对企业经营活动、投资活动、筹资活动等产生的现金流入和现金支出的预算。它以业务预算、资本预算和筹资预算为基础，是其他预算有关现金收支的汇总，主要作为企业资金头寸调控管理的依据。预计现金流量表也可用资金收支汇总表代替，该资金收支汇总表包含所有与业务预算、资本预算和筹资预算等相关联的资金收入和资金支出。

　　（二）预计资产负债表是按照资产负债表的内容和格式编制的综合反映预算单位期末财务状况的预算报表。一般根据预算期初实际的资产负债表和销售或营业预算、生产预算、采购预算、资本预算、筹资预算等有关资料分析编制。

　　（三）预计损益表是按照损益表的内容和格式编制的反映预算单位在预算期内利润目标的预算报表。一般根据销售或营业预算、生产预算、产品成本预算或者营业成本预算、折旧预算、期间费用预算、其他专项预算等有关资料分析编制。

第四章  全面预算的编制程序

　　第二十三条  企业全面预算一般按年度编制，预算编制期间一般为公历1月1日到12月31日会计年度进行编制。

　　第二十四条  企业全面预算可以根据不同的预算项目，分别采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法进行编制。

　　（一）固定预算是根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算，一般适用于固定费用或者数额比较稳定的预算项目。

　　（二）弹性预算是在按照成本（费用）特性分类的基础上，根据量、本、利之间的依存关系编制的预算，一般适用于与预算单位业务量有关的成本（费用）、利润等预算项目。

　　（三）滚动预算是随时间的推移和市场条件的变化而自行延伸并进行同步调整的预算，一般适用于季度预算的编制。

　　（四）零基预算是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策从而予以确定收支水平的预算，一般适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算项目，如对外投资、对外捐赠等。

　　（五）概率预算是对具有不确定性的预算项目，估计其发生各种变化的概率，根据可能出现的最大值和最小值计算其期望值，从而编制的预算，一般适用于难以预测变动趋势的预算项目，如销售新产品、开拓新业务等。

　　第二十五条　企业依据产权管理关系和合并报表范围确定预算编制范围，层层做好各部门和子公司的全面预算编制工作。

　　（一）预算目标确定。每年第四季度，企业董事会（未设董事会的由总经理办公会）根据企业发展战略和来年市场预测提出下一年度预算总体目标，下达预算管理委员会，预算管理委员会将预算目标分解到各预算单位。

　　（二）编制上报。企业预算管理工作机构组织各预算单位编制预算方案，经审查、平衡后报企业预算管理委员会。

　　（三）预算审查。企业预算管理委员会对预算方案进行审议，对有关问题提出调整意见。各预算单位根据预算管理委员会的意见对预算方案进行修正，在沟通、平衡、协调的基础上对有关预算单位的预算作相应的调整。

　　（四）预算审批。企业预算管理委员会将已审查调整后的预算方案报企业董事会（未设董事会的报总经理办公会），由企业董事会（未设董事会的由总经理办公会）对预算方案进行审核批准。

　　（五）预算下达。每年2月底前，企业预算管理委员会将经企业董事会（未设董事会的经总经理办公会）批准的年度预算，下达各预算单位。

　　第二十六条 企业应按照市国资委的统一部署，将经企业董事会（未设董事会的经总经理办公会）批准的年度预算报市国资委备案。

第五章  全面预算的执行、分析与控制

　　第二十七条  企业预算一经批准下达，各预算单位就必须认真组织实施，将预算指标层层分解，落实到内部各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的全面预算执行责任体系。

　　第二十八条  企业应当将预算作为预算期内组织、协调各项经营活动的基本依据，将年度预算细分为月份和季度预算，对重要项目细分到每月、每周或每日，以分期预算控制确保年度全面预算目标的实现。

　　第二十九条  企业应当强化现金流量的预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当按全面预算管理制度规范支付程序。

　　第三十条  企业应当严格执行销售或营业、生产和成本费用预算，努力完成利润指标。在日常控制中，企业应当健全凭证记录，完善各项管理规章制度，严格执行生产经营月度计划和成本费用的定额、定率标准，加强适时的监控。对预算执行中出现的异常情况，企业有关部门应及时查明原因，提出解决办法。

　　第三十一条  企业应当建立预算报告制度，要求各预算单位定期报告预算的执行情况。对于预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目，企业预算管理委员会应当责成有关预算单位查找原因，提出改进经营管理的措施和建议。董事会（未设董事会的由总经理办公会）应定期召开会议检查、分析预算执行情况，促进企业完成预算目标。

第六章  全面预算的调整

　　第三十二条  企业正式下达执行的年度预算，一般不予调整。企业在执行中由于市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大偏差的，可以调整预算，一般每年只调整一次预算。

　　第三十三条  企业调整预算，应当由预算单位向企业预算管理委员会提出书面报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对预算执行造成的影响程度，提出预算的调整幅度。

　　第三十四条  企业预算管理工作机构应当对预算单位的预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度预算调整方案，提交企业预算管理委员会。

　　第三十五条  企业预算管理委员会对所属企业预算调整方案进行审查，若审查通过，且不影响本企业总预算，经所属企业董事会（未设董事会的经总经理办公会）审议批准后下达所属企业实施。

　　第三十六条  对于预算单位提出的预算调整事项，企业进行决策时，一般应当遵循以下要求：

　　（一）预算调整事项不能偏离企业发展战略和年度预算目标；

　　（二）预算调整方案应当在经济上能够实现最优化；

　　（三）预算调整重点应当放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。

　　第三十七条  每年8月底以前，企业因本办法第三十二条所列情形确需调整预算的，将经企业董事会（未设董事会的经总经理办公会）审议批准后的预算调整方案上报市国资委备案。

　　第三十八条  市国资委可以视企业预算执行和生产经营情况变化提出预算调整意见，企业根据调整意见对预算作出相应调整。

第七章  全面预算的考核

　　第三十九条  预算年度终了，企业预算管理委员会应向董事会（未设董事会的向总经理办公会）报告预算执行情况。

　　企业应按照市国资委的统一部署，向市国资委报告预算执行情况。

　　第四十条  企业预算管理委员会组织布置对预算单位的预算执行情况进行审计，企业根据审计结果对各预算单位进行考核。企业全面预算考核是对预算单位业绩考核的重要内容，应当与预算单位负责人的奖惩挂钩，并作为企业内部人力资源管理的参考依据。

　　第四十一条  市国资委每年将企业的预算执行情况纳入年度财务决算审计范围，并将预算执行情况作为企业负责人业绩考核内容进行考核，并同企业负责人年薪挂钩。

第八章  全面预算管理的基础工作

　　第四十二条　预算管理基础工作主要包括定额、价格、计量、程序、标准等工作。

　　（一）定额工作包括对成品及零部件材料消耗定额、动能定额、工时定额、费用定额等的制定和管理。

　　（二）价格工作包括对销售价格、采购价格、关联交易价格、内部转移结算价格等的制定和管理。

　　（三）计量工作包括对内、外部各类物料的转移、物耗、能耗等进行全面、科学的计量。

　　（四）程序工作包括对销货及收款环节、采购及付款环节、生产环节、固定资产管理环节、货币资金管理环节、关联交易环节、担保与融资环节、投资环节、研发环节等的控制和规范。

　　（五）标准工作包括对各项费用标准、工资标准、劳保及福利支出标准、记录及文件等的管理。

　　第四十三条  企业管理信息系统是提高全面预算管理水平的必要手段。企业应从实际出发，统筹规划，分步实施，逐步建立企业全面预算管理信息系统。企业在建设全面预算管理信息系统工作中，应加强全面预算历史数据库的建设。

第九章  附  则

　　第四十四条  国家有关法律、法规、规章对国有控股上市公司全面预算管理有规定的，从其规定。

　　第四十五条  本指引由市国资委负责解释。

　　第四十六条  本指引自2012年12月1日起实施，有效期5年。